Институты, стены, дозорная башня: почему демократии «портятся» и как их защищать

Дискуссия о том, какой может и должна быть «Россия после Путина» в сценарии демократического перехода ведется и в оппозиции, и среди экспертов.

Политологи и политические философы Артемий Магун, Григорий Юдин и Евгений Рощин подготовили проект Конституции, оживив этот разговор и обозначив множество линий напряжения в отношении того, какой может быть конфигурация новых институтов в постпутинской России. Контуры своего видения институционального устройства неоднократно высказывала Екатерина Шульман, много писал об этом авторитетный политолог Григорий Голосов, эту тему часто обсуждает политик Юлия Галямина.

Порча демократии

Вопрос об устойчивости демократического режима связан с тем, какие институты необходимо создать, какие действия предпринять, чтобы избежать авторитарного отката. Демократия и республика — не единожды учрежденное правило, а процесс, требующий постоянного воспроизводства, подтверждения и мониторинга угроз. Мировой опыт знает множество примеров, когда успешные и казалось бы устойчивые, но молодые демократии переживали откат к авторитарному правлению или, как минимум, существенное снижение демократических норм. В последние годы бурно обсуждается и компрометация, «порча» демократических институтов также и в развитых демократиях.

Самые очевидные и близкие примеры — Польша при правлении консервативной партии «Право и справедливость» (ПиС) и Венгрия при националисте Викторе Орбане и партии «Фидес». Правление обеих партий приходится на 2010–2020-е годы (ПиС проиграла выборы в 2023 году, а Орбан и сейчас у власти). Политологи характеризуют эти годы как глобальную рецессию демократии. 

Современный политический климат, мягко говоря, неблагоприятен для свободы и демократии. По соотношению демократических и авторитарных стран мир сейчас близок к пропорции времен разгара холодной войны в конце 1970-х годов. Даже состоявшиеся демократии в современном мире могут испытывать эрозию, а значит, и они требуют защиты.

Польша и Венгрия как примеры авторитарного отката имеют общие черты. В обоих случаях эрозия демократии связана с подрывом независимости судебной власти и с ограничениями в отношении институтов гражданского общества — медиа. До этого в транзитный период Польше удалось построить сильную и независимую судебную власть. Затем ПиС в Польше инициировала реформу судебной власти, чтобы сделать судейский корпус более зависимым от правительства. В Венгрии, напротив, в 1990-е не получилось создать устойчивую независимую судебную систему. Националистическое правительство Орбана активно этим воспользовалось, подчинив себе судей и защитившись с их помощью от оппозиции. 

Наезды на СМИ и ограничения для медиа, которые критикуют правящие партии — другая характерная черта отката от демократии. И Венгрия, и Польша известны давлением на журналистов и издателей, выстраиванием сети лояльных медиа, поддерживающих правительство и поливающих фейками и компроматом оппозицию.

Фактором мощного авторитарного отката в Венгрии стало изменение условий увольнения чиновников среднего и нижнего звена. Правительство смягчило основания для увольнения госслужащих, тем самым создав для себя более комфортные условия управления персональным составом бюрократии и открыв пространство для назначения на должности не столько компетентных, сколько лояльных чиновников. В обеих странах, но особенно в Польше авторитарный откат сопровождался еще и консерватизацией публичной повестки. Правящая партия активно и агрессивно боролась с абортами, продвигала гомофобные нарративы, пропагандировала «традиционные ценности».

Современный политический климат, мягко говоря, неблагоприятен для свободы и демократии

В случаях авторитарных откатов или попыток существенного сужения демократических свобод и институтов правящие силы часто оправдывают свои наступательные действия популистским нарративом эффективности или безопасности. Так, венгерская реформа увольнения чиновников объяснялась стремлением сократить расходы на госуправление. В Израиле в начале 2023 года попытка уменьшить автономию судебной власти и сделать ее более подконтрольной правительству также объяснялась необходимостью улучшить баланс ветвей власти.

Еще один показательный пример — Тунис. Это единственная страна из охваченных волной революций «арабской весны», где после 2011 года начала складываться электоральная демократия. В начале 2020-х годов демократию стали сворачивать под лозунгами борьбы с экономическими проблемами и необходимостью сильной руки.

Институты и стены

В современном мире политики редко посылают однозначный и недвусмысленный сигнал о своих планах отказаться от демократии. Поэтому интерпретация сигналов и намерений правящей группы — проблема для защиты демократии. Защитники демократии должны уметь отличить в публичных дебатах сигнал от, например, реформ, повышающих ее эффективность. Вдобавок им надо убедить общественность, что планируемые изменения, пусть и не сразу, но могут нанести вред правам и свободам.

Защитные сооружения для сохранения и стабилизации демократии выстраиваются на нескольких уровнях. Базовые конструкции демократической обороны обычно выставляются на конституционном уровне, они касаются конфигурации политических институтов и принципов их функционирования. В мажоритарных или президентских системах граждане, как правило, больше склонны к концентрации власти в исполнительных органах — и тем самым к откату от демократии. Есть, однако и исключения из этого тренда: США являются президентской республикой с мажоритарной системой, а Венгрия — парламентская республика с пропорциональной системой.

Учитывая это, кажется разумным для России заложить в новую конституцию принципы множества центров принятия решений (сильная роль парламента) и баланса различных политических сил (коалиционный характер правительства).

Исследователи, которые изучали успешный опыт противодействия автократизации, пишут о нескольких элементах процесса демократической защиты. Демократическая устойчивость невозможна без элитных защитников. Элиты взвешивают свои интересы в предотвращении авторитарного поворота и оценивают угрозу репрессий со стороны лидера (президента или премьер-министра). Они предпочтут демократию, если авторитарная монополизация ресурсов сопряжена для них с риском, что значимые участники останутся «за бортом». 

Чтобы уменьшить этот риск, в политическую систему целесообразно заложить несколько центров власти и принятия решений. Институты должны провоцировать конкуренцию интересов элит и учитывать общественное мнение. Конкуренция элит — это то, что позволит, особенно в транзитный период, обеспечить привыкание к демократическим правилам. 

В современном мире политики редко посылают однозначные сигналы о своих планах отказаться от демократии

Даже путинская автократизация не произошла за мгновенье. На установление автократии Путину потребовалось время — нужно было побороть сильных губернаторов и оппозицию в Госдуме, подчинить себе суды и медиа.

Авторитарный откат в Польше удалось остановить, когда партия ПиС проиграла выборы в 2023 году. Это произошло благодаря сильным элитным защитникам демократии, которые использовали государственные институты для противодействия авторитаризации. Оппозиция оказывала давление на правительство и президента, имея парламентские мандаты и опыт работы в правительстве. Законы, направленные на контроль над судами, проходили через жесткие споры в Сейме. Демократические силы в оппозиции смогли убедить общественное мнение в авторитарных намерениях государственных (уже бывших) лидеров.

К элитным защитникам демократии относится также локальные политики и местные бюрократы. В Мьянме после военного переворота в 2021 году, чиновники на местах продолжительное время фактически саботировали требования хунты, затягивая решения, связанные с монополизацией власти и проведением репрессий. Этот пример хорошо иллюстрирует роль институтов: чиновники на местах не обязательно являются приверженцами демократии, но они действуют как агенты государственного порядка и законности. Чтобы чиновники начали выполнять политически мотивированные указы автократа, необходимо изменить институциональную рамку и законы. До тех пор они будут следовать скорее привычным и законным процедурам.

Еще один пример — Эквадор. После победы на выборах в 2006 году президента Рафаэля Корреа правительство изменило конституцию, ослабив механизмы сдержек и противовесов. Это позволило Корреа взять под контроль государственные органы, ограничить деятельность гражданского организаций и подавлять свободу СМИ. Однако позже кандидаты от оппозиции победили на выборах мэров нескольких городов, включая столицу Кито. Завоевание оппозицией власти на локальном уровне позволило сконцентрировать элитное давление на правящую группу, и следующий президент, Ленин Морено, вместо того, чтобы стать преемником Корреа, инициировал диалог с оппозицией, медиа и гражданскими организациями.

Элитные защитники играют ключевую (но не единственную) роль в защите демократии. Их доступ к информации и способность распознавать серьезность антидемократических угроз делают их незаменимыми в противодействии авторитаризму. Демократическая устойчивость невозможна без активного участия элит, которые, взвешивая свои интересы и риски, предпочтут защищать демократию. Они используют государственные институты для противодействия авторитарным тенденциям, как это было в Польше, где оппозиция успешно противостояла попыткам контроля над судами. Примеры из Мьянмы и Эквадора также демонстрируют, что даже на местном уровне элитные защитники могут саботировать авторитарные планы и поддерживать законность. Элиты — это стены в деле защиты демократии, они способствуют конкуренции интересов и обеспечивают адаптацию общества к новым для него демократическим нормам.

Гражданский дозор

Однако нельзя полагаться только на элитных защитников демократии. Чем более сложна конфигурация институтов и балансов, тем медленнее происходит их авторитарное оплетение. Однако по мере возвышения какой-то силы, способной подменить институты нужда в контроле со стороны гражданского общества становится сильнее: без сигнальной системы демократию не защитить. Продолжая метафору защитных сооружений, если конституционные институты — это фундамент, а элиты — это стены, то гражданские и политическое объединения — это дозорная башня, которая наблюдает за порядочностью внутренних политических начальников.  

Самое сложное в сопротивлении авторитарному откату на гражданском уровне — это вовремя распознать сигналы о недвусмысленных намерениях инкумбента (действующего главы государства — формального или неформального, как, например, в случае Грузии) задержаться у власти подольше, а также своевременно и эффективно оповестить общество об этой угрозе. Исследователи пишут, что для таких случаев актуальна проблема «волки-волки» (напрасные предупреждения), но бдительность и подозрительность в отношении действий правящих элит со стороны граждан должна быть рутинной. Это особенно релевантно для становящихся демократий, где точек разворота к диктатуре гораздо больше. 

Демократическая устойчивость невозможна без активного участия элит, которые, взвешивая свои интересы и риски, предпочтут защищать демократию

Гражданское (народное) сопротивление автократизации заключается в системе постоянного контроля как со стороны профессиональных структур гражданского общества (медиа, гражданские и политические организации), так и со стороны рядовых граждан. Исследователи приводят пример Сенегала. Тогдашний президент Абдулай Вад, был избран демократическим путем в 2000 году, но позже решил попытаться задержаться у власти. И хотя оппозиция в парламенте и медиа регулярно обвиняли Вада в попытка захвата власти, но, как только, начались серьезные наступления на Конституцию со стороны президента — широкой низовой гражданской протестной мобилизации в течение двух недель хватило, чтобы остановить сильный авторитарный разворот. 

Другой подходящий пример — Израиль в течение 2023 года, до событий 7 октября. Судебная реформа была попыткой правительства Биньямина Нетаньяху усилить свое влияние на судебную власть, однако массовая, широкая по составу участников и продолжительная (с января по октябрь) народная мобилизация вынудила правительство отказаться от существенной части изначальных планов. Оба этих примера — не столько про успешность гражданских протестов, сколько про обязанность низовых гражданских и политических структур регулярно взаимодействовать с гражданами, бдительно стоя на страже демократии. 

В транзитных обществах союзниками, а то и главными защитниками демократического порядка могут быть неожиданные силы. Например, согласно исследованиям, про-исламистские граждане и их организации в Индонезии сильнее и эффективнее всего оказывали сопротивление авторитарному откату. Исследователи показывают, что ориентированные на радикальный ислам индонезийцы систематически более склонны считать, что демократия в стране ухудшилась, чем их светские и либеральные соотечественники. Другими словами, в определенных контекстах нелиберальная платформа оказывает влияние на стабилизацию демократических ценностей, а политическая активность исламистской оппозиции и ее сторонников помогает поддерживать демократический порядок в действии.

Наконец, исследователи сходятся в том, что в большинстве случаев авторитарного отката понадобятся оба элемента защиты (стены и дозорная башня). Элиты сами по себе не обладают достаточной волей и стимулами, чтобы убедить действующего автократизирующегося президента или премьера остановиться. А граждане сами по себе сталкиваются с информационным недостатком и проблемами координации своих действий. Ровно поэтому важно, чтобы в новой российской демократии были предусмотрена система институтов, которая не просто способствует, а даже вынуждает элиты регулярно взаимодействовать с низовыми гражданскими и политическими объединениями (партийные квоты, консультативные органы, профсоюзы и др.). 

Закатать колею

России предстоит непростая задача трансформации в сторону демократии, требующая не только выбора парламентской или президентской формы правления, но и мер по защите демократии. Процесс установления и защиты демократических норм требует постоянного мониторинга. 

Для этого необходима комбинация нескольких уровней обороны: конфигурация политических институтов и конституционных характеристик, создающих множество центров принятия решений и баланс сил; роль элитных защитников демократии, взвешивающих свои интересы и риски репрессий; функция гражданского общества и политических объединений, обеспечивающих постоянный контроль и бдительность к действиям правящих элит. В новой российской демократии важно заложить механизмы, способствующие взаимодействию элит и гражданских структур для обеспечения устойчивости и защиты демократических ценностей.

Автократизация может быть обращена вспять. Разумеется, в более устойчивых демократиях авторитарные поползновения проще и быстрее опознать и нейтрализовать, хотя и это требует работы на всех трех уровнях — институты, элитные и народные защитники. Менее устойчивые, молодые или переживающие транзит демократии более подвержены сомнениям и вероятности авторитарного отката (например, страны Латинской Америки во второй половине XX века переживали такие откаты неоднократно).

Но и такие общества зачастую обладают своеобразным внутренним запалом и энтузиазмом: вспомните, каким инициативным и затейливым было общество в России в конце 1980-х — начале 1990-х годов. Это значит, что на месте авторитарной колеи россияне вполне способны построить устойчивый фундамент, стены и дозорную башню гражданского дозора.